CONSULTA PREVIA PARA LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE MANIZALES 2011 : ES EVIDENTE QUE NO SE REALIZO. ILEGALIDAD EN EL TRAMITE

ALEJANDRO GUZMÁN RENDÓN

Abogado de la Universidad de Manizales – Asesor Investigador del Centro de Investigación Socio –Jurídica de la Universidad de Caldas , Candidato a Magister en Derecho de la Universidad de Manizales con el trabajo de investigación “ Democracia participativa en Colombia : Consultas previas como derecho fundamental “.

El día viernes 8 de octubre de 2010, a las 10 a.m., en el auditorio de la secretaría de Tránsito y bajo la responsabilidad DE LA Secretaria de Hacienda , se realizó una “REUNIÒN DE SOCIALIZACIÒN” , procedimiento con el cual se pretendía dar cumplimiento al artículo 131 de la ley 136 de 1994 para la aprobación del presupuesto del municipio de Manizales vigencia 2011. Este escrito sucinto presenta un concepto jurídico en el que se analiza si dicha reunión tiene o no el carácter de “CONSULTA PREVIA” como mecanismo constitucional y legal que garantiza la participación real y efectiva de las Juntas Administradoras Locales como corporaciones públicas de las comunas y corregimientos del Municipio de Manizales.

LA NORMA OBJETO DE ANÁLISIS

LEY 136 DE 1994

(junio 2)

Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 863 de 2009

por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

Artículo 131º.- Funciones. Las Juntas Administradoras Locales, además de las que les asigna el artículo 318 de la Constitución Política, ejercerán las siguientes funciones:

(…)

8. Rendir concepto acerca de la conveniencia de las partidas presupuestales solicitadas a la administración o propuestas por el alcalde, antes de la presentación del proyecto al Concejo Municipal. Para estos efectos, el alcalde está obligado a brindar a los miembros de las Juntas toda la información disponible.

Parágrafo 1º.- Para los efectos presupuestales que se desprenden de las atribuciones previstas en el presente artículo, los alcaldes consultarán las diferentes Juntas Administradoras Locales, previamente a la elaboración y presentación de los planes de inversión y presupuesto anual.

Parágrafo 2º.- El desconocimiento por parte de las autoridades locales, de la participación ciudadana determinada en esta ley constituye causal de mala conducta.

SOCIALIZACIÒN O CONSULTA PREVIA : EL ESPÍRITU DE LA NORMA

Para abordar este análisis haré una distinción entre el modelo representativo y el participativo de la democracia, para luego determinar elementos esenciales de la Consulta Previa como mecanismo de participación objeto de estudio.

1. Democracia Representativa: Los Constituyentes en 1991 expresaron en sus debates y en las votaciones finales que la democracia representativa era caduca en Colombia. La democracia representativa debe entenderse como aquella fundada sobre la Soberanía Nacional, lo que conlleva a una escisión entre pueblo y representantes; los ciudadanos se limitan a elegir a sus mandatarios quienes a su vez toman las decisiones sin ninguna clase de sujeción más que la establecida en la ley. Este modelo fracasó en Colombia por la inexistencia de movimientos sociales y partidos políticos fuertes que lograran legitimar las decisiones de los gobernantes. Se recuerda como ejemplo, la deslegitimación del Congreso de la República en los años 80´s imposibilitando las distintas propuestas de reformas constitucionales. Sin movimientos sociales (desarticulados por la violencia generalizada) y sin partidos políticos fuertes (clientelistas y filtrados por intereses privados y oscuros) la democracia representativa, admirable en otras naciones del mundo como la Estadounidense, en Colombia era inviable.

Democracia participativa: como respuesta a la crisis de la democracia representativa – no sólo en Colombia sino en muchos países del mundo – surgió la democracia participativa, que proponía participación del ciudadano para servir de filtro en las decisiones de los gobernantes. Como primera conclusión puede afirmarse que la democracia participativa es una mezcla de representatividad y participación real y efectiva del ciudadano.

La pregunta giraba entonces, hacia qué clase de espacios participativos debían implementarse, los mecanismos de participación ciudadana que definirían dos tipos de democracia participativa: democracia participativa decisionista y democracia participativa deliberativa.

Hoy en día los teóricos políticos que han desarrollado la democracia participativa tienen claridad sobre estos dos modelos de democracia, sin embargo, veinte años atrás, éstos modelos no eran muy diferenciables en Colombia, de modo que la Asamblea Nacional Constituyente se enfocó en la democracia participativa decisionista y delegó al Congreso de la República la misión de desarrollar los mecanismos de participación ciudadana.

En la democracia participativa decisionista encontramos mecanismos de participación ciudadana tales como consulta popular, referendo, plebiscito y revocatoria del mandato; estos mecanismos no implican deliberación, no implican concertación, se trata tan solo del voto ciudadano por un si o un no. Por lo anterior la denominamos democracia participativa decisionista.

Democracia participativa deliberativa: mientras que en la democracia representativa el ciudadano solo puede decidir a quién elige como su representante, en la democracia participativa decisionista los ciudadanos deciden directamente sin intermedio de gobernantes. Como ésta segunda vía – participación directa – tampoco solucionó el problema de la conexión entre gobernantes y gobernados y por el contrario la agravó abriendo la puerta a la democracia plebiscitaria, refrendaría o llamada también populista, surgió una tendencia democrática que propendía por mecanismos democráticos que sirvieran de acercamiento o encuentro entre gobernantes y gobernados: Democracia deliberativa.

Nuestro sistema político colombiano ingresó mecanismos de participación ciudadana de carácter deliberativo en algunos casos concretos como son por ejemplo, la rendición de cuentas de gobernantes a gobernados, la consulta previa y las mesas de concertación; estos son mecanismos que no tienen como objeto el voto por el “si o no”, sino que implican dialogo y negociación o concertación: deliberación entre representantes y representados.

En conclusión, podemos afirmar que la Constitución Política es una mezcla de tres modelos de democracia: instituciones de democracia representativa, democracia participativa decisionista y democracia participativa deliberativa. Ahora debemos determinar la consulta previa a qué tipo de democracia corresponde.

2. la Consulta Previa, es un mecanismo reciente en la legislación mundial, y en Colombia a partir del Convenio 169 de 1989 de la OIT (art. 6 y 7) un derecho exclusivo de los pueblos indígenas y tribales. Este convenio fue ratificado por la ley 21 de 1991. Dicho convenio tan solo enunció el mecanismo, lo que conllevó a la generación de un vacío normativo en la aplicación para casos concretos; dada esta circunstancia la Corte Constitucional se vio obligada a desarrollar los requisitos esenciales de la Consulta Previa para proteger los derechos constitucionales fundamentales de los pueblos indígenas y tribales.

La finalidad de la Consulta Previa como mecanismo de participación ciudadana es lograr el acercamiento previo entre la administración y la comunidad para tomar decisiones concertadas y no autoritarias; esto es, que antes de tomar alguna decisión, la autoridad administrativa ofrece a los ciudadanos la información del proyecto y el espacio de concertación para la toma de la mejor decisión, el encuentro de ambos intereses. La Consulta Previa como mecanismo de participación ciudadana, es el mejor espacio democrático que puede ofrecer la democracia moderna a nivel descentralizado, junto con el mecanismo democrático de Presupuesto Participativo, en tanto materializa, real y efectivamente, el principio participativo de la Constitución Política de 1991 artículo 2°: “Son fines esenciales del Estado: (…) Facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”.

Con base en lo anterior, tenemos que la Consulta Previa es un mecanismo de democracia deliberativa (implicando dialogo y negociación o concertación) entre comunidad indígena y gobierno, y además, un derecho fundamental de los pueblos indígenas y tribales. Aún más, como veremos a continuación, democracia deliberativa entre administración municipal y Juntas de Acción Local.

Los elementos esenciales de validez en la ejecución del mecanismo de participación ciudadana Consulta Previa, lo podemos encontrar en las diversas sentencias de la Corte Constitucional que versan sobre la materia, entre las cuales se encuentra la SU 039 de 1997 Magistrado ponente Dr. Antonio Barrera Carbonell; afirmando que: (por la pertinencia lo cito textualmente).

a) Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos destinados a explorar o explotar los recursos naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen, los mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecución.

b) Que igualmente la comunidad sea enterada e ilustrada sobre la manera como la ejecución de los referidos proyectos puede conllevar una afectación o menoscabo a los elementos que constituyen la base de su cohesión social, cultural, económica y política y, por ende, el sustrato para su subsistencia como grupo humano con características singulares.

c) Que se le de la oportunidad para que libremente y sin interferencias extrañas pueda, mediante la convocación de sus integrantes o representantes, valorar conscientemente las ventajas y desventajas del proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oída en relación con las inquietudes y pretensiones que presente, en lo que concierna a la defensa de sus intereses y, pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se busca con lo anterior, que la comunidad tenga una participación activa y efectiva en la toma de la decisión que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de lo posible debe ser acordada o concertada. (SU 039 de 1997)

3. Consulta Previa en la ley 136 de 1994: en los artículos 118 y siguientes de esta ley se reglamenta lo concerniente a las Juntas Administradoras Locales. Dentro de sus funciones y que tiene relevancia para el caso objeto de análisis, se encuentra en el artículo 131 “Las Juntas Administradoras Locales, además de las que les asigna el artículo 318 de la Constitución Política, ejerce las siguientes funciones”: numeral 3: “Promover, en coordinación con las diferentes instituciones cívicas y Juntas de Acción comunal, la activa participación de los ciudadanos en asuntos locales”. Y en el numeral 8: “Rendir concepto acerca de la conveniencia de las partidas presupuestales solicitadas a la administración o propuestas por el Alcalde, antes de la presentación del proyecto al Concejo Municipal. Para estos efectos, el alcalde está obligado a bridar a los miembros de las juntas toda la información disponible”. En el numeral 11: “Convocar y celebrar las audiencias públicas que consideren convenientes para el ejercicio de sus funciones”. Aclarando el numeral 8, el primer parágrafo del artículo 131 afirma que: “para los efectos presupuestales que se desprenden de las atribuciones previstas en el presente artículo, los Alcaldes consultarán las diferentes Juntas Administradoras Locales, previamente a la elaboración y presentación de los planes de inversión y presupuesto anual” (negrilla fuera de texto) y para acentuar el carácter obligatorio de estas funciones se establece en el parágrafo 2: “El desconocimiento por parte de las autoridades locales de la participación ciudadana determinada en esta ley constituye causal de mala conducta” (negrilla fuera de texto)

Por la redacción de cada una de estas funciones que se traducen igualmente en derechos políticos de las JAL, no sólo sobre sus competencias para la concertación sino también para la fiscalización y la cogestión – principios de la democracia deliberativa – podemos afirmar que nos encontramos en analogía con la Consulta Previa que es derecho fundamental para los indígenas, no en su carácter de fundamental, sino en su carácter deliberativo.

Como la ley 136 de 1994 no expresa la forma en que se debe realizar la Consulta Previa del presupuesto municipal que la administración debe realizar ante las JAL, nos enfrentamos a la misma anomia de la Consulta Previa que debe realizar el Estado cuando intervenga en territorio indígenas.

Como la jurisprudencia Constitucional ya determinó cuales eran los elementos mínimos para que exista una verdadera Consulta Previa y no una mera socialización e imposición de la administración a la comunidad, creemos que la “SOCIALIZACIÓN DEL PLAN DE INVERSIÓN DEL PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE MANIZALES VIGENCIA DEL AÑO 2011” titulo del acta de la sesión del viernes 8 de octubre de 2010 y que pretendemos analizar, debe ser analizada bajo estos mismos parámetros.

4. audiencia pública (acta): conforme a la documentación allegada al suscrito (acta de la sesión del viernes 8 de octubre) desde el título puede notarse el carácter no deliberativo, es decir, se realizó un acto público informativo y no de toma de decisiones. Aunque se nos ataque de formalismo o literalista, lo cierto es que a lo largo de la reunión se reiteró la palabra socialización y además en la intervención del Dr. CARLOS IGNACIO ESTRADA Secretario de despacho – Secretaría de Hacienda afirma que “(…) expresando que el objetivo es socializar la matriz de inversión del presupuesto del año 2011, ya que lo presentará al Concejo Municipal para el análisis y discusión respectiva para que éste sea aprobado en el mes de diciembre del presente año”;

Finalmente se les da la palabra a los ediles comuneros quienes hacen preguntas las cuales son contestadas por la administración.

Hay una diferencia marcada entre una consulta previa y una audiencia pública de socialización de proyectos o de carácter informativo: mientras que en una socialización se da a conocer el proyecto y se da un espacio para inquietudes que ayuden a dar claridad y amplitud de algunos aspectos, la Consulta Previa no requiere de la exposición o socialización porque la información ha debido ser entregada a los asistentes con anterioridad y además esta información debió ser pormenorizada y suficiente, luego en la audiencia pública se llega es con una intención diferente a la de socializar, se trata de debatir y tomar decisiones. La Consulta Previa entonces no genera un espacio de preguntas sino un espacio de decisión en los aspectos donde exista tensión de intereses de la comunidad y la administración.

Es evidente que en la reunión no hubo Consulta Previa, en tanto la información que se socializó no la conocían los ediles comuneros. De haber ocurrido lo contrario, bajo el supuesto que los ediles comuneros conocieran de antemano la información expuesta ese viernes, sencillamente carecía de sentido dicha socialización.

No obstante, por las preguntas realizadas por los ediles puede inferirse que ellos no tenían la información amplia y suficiente previa la reunión “¿En el año 2011 les van a aumentar la partida global?”, y por tanto, no podían entrar en franca contradicción con la administración para la defensa de sus intereses comunitarios o sectarios; con base en esto, se entiende la no realización de una deliberación real y efectiva, ni el logro de ningún consenso legítimo, es decir, no se reúnen los requisitos mínimos para una consulta previa según la sentencia de la Corte Constitucional SU 039 de 1997.

Debe advertirse además, que no asistió la totalidad de los ediles comuneros, dejando una gran sospecha sobre la convocatoria de la reunión. Y si la convocatoria realizada por la administración fue correcta, tendrá que recaer la responsabilidad sobre los ediles comuneros que no asistieron. En uno u otro caso, debe generar responsabilidad conforme al segundo parágrafo del artículo 131 de la ley 136 de 1994.

Finalmente debe aclararse que el Concejo Municipal es una corporación representativa de la ciudadanía y es un escenario propio para debatir el presupuesto municipal, pero la democracia participativa exige espacios para los ciudadanos, el respeto a la soberanía popular implica que los administradores deben ofrecer a la comunidad espacios para manifestar su conformidad y su inconformidad, tener en cuenta al ciudadano al momento de las decisiones, y no solamente para cuestiones informativas, sino para negociar y concertar, fiscalizar y cogestionar; de modo que la Consulta previa del art. 131 de la ley 136 de 1994 debe ser aplicada con toda la seriedad y el rigor, de lo contrario, el modelo participativo de la Constitución Política de Colombia estaría siendo desconocido, retrocediendo en el tiempo la democracia en Manizales.

CONCLUSIONES PARCIALES:

- La Consulta Previa es un derecho de las JAL consagrado en el art. 131 de la ley 136 de 1994.

- La Consulta Previa es un mecanismo de democracia deliberativa fundamentado en el principio participativo del art 2 de la Constitución Política de 1991 ““Son fines esenciales del Estado: (…) Facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”

- La Corte Constitucional se pronunció sobre la anomia del Convenio 169 de 1989 de la OIT sobre el procedimiento o requisitos para realizar una Consulta Previa para los pueblos indígenas. Conforme a esos pronunciamientos de la Corte Constitucional como la sentencia SU 039 de 1997, puede interpretarse o encontrarle sentido al desarrollo de una Consulta Previa en el marco del presupuesto municipal.

- La administración realizó una socialización el día viernes 8 de octubre de 2010 sobre el presupuesto del Municipio de Manizales 2011 con el cual se pretende cumplir el requisito de la Consulta Previa a las JAL. La naturaleza de la reunión no obedece a la de la Consulta Previa como mecanismo de concertación entre comunidad y administración.

- Se sugiere revisar disciplinariamente a los funcionarios que no propiciaron una real y efectiva consulta previa, por la violación del derecho a la participación democrática y el principio democrático del artículo 2 y 40 – 2 de la Constitución Política de 1991.

- Se sugiere reiniciar el proceso de Consulta Previa con las JAL (art. 131 de la ley 136 de 1994) teniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional para el ejercicio real y efectivo del derecho de participación de los ediles comuneros.

Cualquier inquietud o aclaración sobre este documento puede ser allegada al correo aguzrn@gmail.com